Nhân dân – Chủ thể đặc biệt trong Hiến pháp
 |
| Quốc hội biểu quyết thông qua Toàn văn dự thảo Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (sửa đổi). |
Tiền Phong Online xin giới thiệu bài viết của Thiếu tướng, Giáo sư, Tiến sĩ Hồ Trọng Ngũ – Phó Chủ nhiệm Ủy ban Quốc phòng – An ninh của Quốc hội về việc thực hiện Hiến pháp.
Việc thực hiện Hiến pháp có ý nghĩa cốt tử
Việc thông qua Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam tại kỳ họp thứ VI Quốc hội Khóa XIII là một sự kiện quan trọng trong đời sống chính trị - pháp lý của đất nước ta. Hiến pháp vừa được sửa đổi sẽ bắt đầu có hiệu lực từ ngày 01/01/2014. Thực hiện Hiến pháp trở thành nhiệm vụ trọng đại nhất trong thời điểm lịch sử hiện nay.
Vì tầm quan trọng đặc biệt của Hiến pháp việc thực hiện Hiến pháp có ý nghĩa cốt tử đối với việc hiện thực hóa các mục đích chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh. Bởi vậy, ngay sau khi được Chủ tịch Nước công bố, các chủ thể trong hệ thống quyền lực nhà nước đều phải tổ chức đồng loạt một đợt sinh hoạt chính trị xã hội và pháp lý sâu rộng để chuẩn bị đón nhận sự kiện này và triển khai thực hiện Hiến pháp.
Vì Hiến pháp là đạo luật cơ bản của quốc gia nên việc thực hiện Hiến pháp là khởi nguồn thiết lập pháp chế của quốc gia đó. Việc ban hành Hiến pháp là vấn đề có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đối với quốc gia, nhưng việc thực hiện đúng đắn bản Hiến pháp đó còn có ý nghĩa quan trọng hơn, bởi chỉ khi được thực hiện thì bản Hiến pháp mới có đời sống thực.
 |
| Thiếu tướng, Giáo sư, Tiến sĩ Hồ Trọng Ngũ. |
Cần một lộ trình hợp lý và có trật tự ưu tiên
Do tính hệ thống của pháp luật và mối liên hệ chặt chẽ giữa các quy phạm Hiến pháp với nhau và với các quy phạm pháp luật khác, cần tính toán một cách đồng bộ, tuân thủ những yêu cầu khắt khe và xác lập một trật tự ưu tiên nhất định để việc triển khai thực hiện một quy định nào đó là cơ sở, tiền đề, bảo đảm cho việc thực hiện các quy định tiếp theo. Tùy theo quy định của Hiến pháp, căn cứ vào nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật xét về mặt tư tưởng và chiến lược, căn cứ nhu cầu của thực tiễn điều chỉnh pháp luật đối với các lĩnh vực xã hội và khả năng đáp ứng của hệ thống bộ máy nhà nước cả lập pháp, hành pháp, tư pháp mà xây dựng những kế hoạch thực hiện Hiến pháp với một trật tự phù hợp là vấn đề có ý nghĩa quan trọng.
Thực tế, rất nhiều vấn đề đã được chuẩn bị ngay trong cả quá trình chuẩn bị cho bản Hiến pháp mới có hiệu lực. Đó chính là quá trình xử lý những vấn đề có liên quan đến Hiến pháp trong xây dựng, sửa đổi, bổ sung các đạo luật, pháp lệnh tại các kỳ họp gần đây của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội trên tinh thần dự báo khoa học và tuân thủ những tư tưởng chỉ đạo của Đảng trong Nghị quyết Trung ương 2, Kết luận của Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI), các Chỉ thị gần đây của Bộ Chính trị, Ban Bí thư. Tuy nhiên, vì để đáp ứng nguyện vọng của nhân dân, Quốc hội đã quyết định thời điểm Hiến pháp sửa đổi có hiệu lực từ rất sớm ngay từ 01.01.2014. Do vậy quảng thời gian từ thời điểm Chủ tịch Nước công bố đến thời điểm Hiến pháp có hiệu lực là rất ngắn.
Vấn đề đặt ra là, khi Hiến pháp sửa đổi có hiệu lực thì đồng loạt những văn bản ban hành trước đó mà tinh thần, nội dung hay lời văn khác với tinh thần, nội dung, lời văn của Hiến pháp thì nghiễm nhiên bị vô hiệu lực. Chính vì thế, việc triển khai thực hiện Hiến pháp sửa đổi phải quyết liệt, đồng bộ các biện pháp để lấp đầy những chỗ trống pháp lý (nếu có) một cách nhanh nhất, sớm nhất. Có như thế mới hạn chế tối đa và hơn nữa, triệt để loại trừ các hiện tượng vô pháp chế, ngừng trệ hay tắc nghẽn trong hoạt động của Hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước và đời sống xã hội.
Chuyển toàn bộ hệ thống xã hội lên đường ray mới
Điều khó khăn và gay cấn nhất chính là tạo bước chuyển toàn bộ hệ thống xã hội lên đường ray mới mà không làm gián đoạn sự vận hành an toàn, bình thường, đúng hướng của toàn bộ hệ thống đó, đồng thời tạo gia tốc cho hệ thống chuyển động nhanh dần.
Việc thực thi Hiến pháp mới sửa đổi không được làm ngưng trệ dù một khoảng khắc ngắn nhất các hoạt động quản lý xã hội, quản lý hành chính nhà nước, không thể tạo ra những chậm trễ hay sai lệch nào đó về thời hiệu và thủ tục trong hoạt động tư pháp, làm thiệt hại đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức và sau nữa, làm ngưng trệ các hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ, bảo đảm đời sống dân cư...
Một Đề án cấp quốc gia tổ chức thực hiện Hiến pháp chính là bước chuyển hóa những cơ sở lý thuyết về các bảo đảm thực thi Hiến pháp thành những yếu tố thực tế về chính trị, tư tưởng, pháp lý, tổ chức, điều kiện kinh phí, vật chất kỹ thuật ... giúp cho các quan hệ pháp luật được Hiến pháp điều chỉnh được hiện thực hóa. Thông qua đó, cần phải huy động một cách đồng bộ các thiết chế quyền lực, khoa học, xã hội, kinh tế - tài chính... của toàn xã hội cho việc thực hiện Hiến pháp.
Ba tình huống xuất hiện trong quá trình thực hiện Hiến pháp
Tình huống phổ biến nhất, xảy ra đối với đa số các quy phạm Hiến pháp đã có sẵn các điều kiện bảo đảm thi hành, đã được cụ thể hóa trong các đạo luật hiện hành hoặc sắp có hiệu lực. Các quy phạm này điều chỉnh các quan hệ xã hội có mức độ ổn định nhất. Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước và pháp luật diễn ra lâu dài, các quy phạm này được xác lập trên những nguyên tắc phổ quát và được kiểm chứng từ thực tiễn trong nước và kinh nghiệm quốc tế được hoàn thiện trong những lần sửa đổi bổ sung trước đây. Các quy phạm này đã được triển khai và bảo đảm hiệu lực thi hành.
Đối với các quy phạm trong các đạo luật ban hành trước khi Hiến pháp có hiệu lực mà không trái với Hiến pháp, mặc dầu về hình thức, chúng được xây dựng trên cơ sở một bản Hiến pháp đã được sửa đổi, nhưng bản chất và nội dung, giá trị pháp lý đều không thay đổi, do đó chưa thực sự bức xúc phải sửa đổi, bổ sung ngay. Nghị quyết 64 mặc dầu không đề cập đến những nhóm quy phạm này nhưng thông qua quy định tại khoản 1, Điều 3 Nghị quyết 64/2013/QH13 cũng đã gián tiếp thừa nhận tính hợp hiến của chúng.
Tình huống thứ hai, xảy ra đối với một số ít hơn, các quy phạm Hiến pháp hoàn toàn mới được quy định hoặc thay thế các quy định trước đây mà nội dung nhằm thiết lập cơ sở hiến định cho những quan hệ đã hoặc sẽ hình thành trong tương lai theo quy luật vận động và định hướng phát triển của đất nước. Trong cả hai trường hợp quy định mới hay thay thế hẳn các quy định trước đây nhằm tạo dựng những loại quan hệ xã hội mới thì việc thực hiện các quy định này hoàn toàn phụ thuộc và khả năng của Nhà nước và xã hội xác lập các bảo đảm. Đối với các nhóm quan hệ xã hội này, do tính bức thiết của nhu cầu điều chỉnh chưa cao, cần ưu tiên triển khai trước những mối quan hệ đã có đủ bảo đảm thi hành.
Tình huống thứ ba, xảy ra đối với một số ít hơn hẳn, các quy phạm Hiến pháp vừa được sửa đổi, bổ sung nhằm tạo lập cơ sở hiến định cho việc đổi mới, thay thế, hoàn thiện các quan hệ xã hội đang được điều chỉnh pháp luật, nhưng có nhiều bất cập. Đây chính là tình huống gay cấn nhất ở thời điểm hiện nay trong thực hiện Hiến pháp. Để thực hiện các quy định thuộc nhóm này đòi hỏi phải xác lập ngay các bảo đảm tổ chức - pháp lý và kinh tế - xã hội. Phần đa trong số đó là các quy phạm mới được xây dựng bổ sung vào dự thảo Hiến pháp trong quá trình thảo luận tại các diễn đàn của Quốc hội, nhất là ở giai đoạn thảo luận cuối cùng, trước lúc thông qua, nên chưa được dự liệu đầy đủ trong các đạo luật. Những bổ sung này vào Hiến pháp nhằm khắc phục những chỗ trống về cơ sở hiến định cho các lĩnh vực có nhiều quan hệ xã hội bức xúc mà trước đó chưa phát hiện, tổng kết hoặc chưa khẳng định nhu cầu điều chỉnh. Sở dĩ, cần ưu tiên đặc biệt đối với nhóm các quy phạm được sửa đổi, bổ sung vào giai đoạn cuối của quá trình chuẩn bị Dự thảo Hiến pháp, mặc dù số này rất ít, là vì, tuyệt đại đa số trong 109 quy phạm Hiến pháp vừa được sửa đổi bổ sung cả về nội dung và hình thức thì đã được nghiên cứu, “triển khai” ngay trong quá trình xây dựng và thông qua các Dự án Luật, Pháp lệnh.
Trong quá trình thực hiện các Dự án Luật, Pháp lệnh của nhiệm kỳ vừa qua, nhất là sau khi có Nghị quyết 06/2011/QH13 về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đã phát hiện, tích hợp và xử lý tối đa những vấn đề có thể nảy sinh trong quá trình sửa đổi Hiến pháp.
Về nguyên tắc, những quy phạm trái Hiến pháp nghĩa là hết hiệu lực thì nghiễm nhiên không thi hành và các cơ quan có thẩm quyền thi hành những quyền năng đó cũng đồng thời hết thẩm quyền. Do vậy tùy theo mức độ cấp thiết của các quan hệ xã hội cần điều chỉnh mà ưu tiên sửa đổi bổ sung các quy phạm này. Cách làm tốt nhất hiện nay, căn cứ vào Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, có thể dùng hình thức một luật sửa nhiều luật cho những nhóm quan hệ xã hội có liên quan. Vì sự hoạt động bình thường và liên tục của bộ máy nhà nước, thì những vấn đề nhóm này cần được ưu tiên trước hết. Trong số này, có thể nói, các văn bản được nêu ở Khoản 2 Điều 3 Nghị quyết 64/2013/QH13: Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Kiểm toán nhà nước, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân và ban hành mới Luật tổ chức chính quyền địa phương đang là nhóm các văn bản, quy phạm đòi hỏi phải được ưu tiên sớm nhất.Nghị quyết 64/2013/QH13 đã xác định phải trình Quốc hội xem xét, thông qua các văn bản này chậm nhất vào kỳ họp thứ 10 (tháng 10 năm 2015).
Đối với những vấn đề mà Hiến pháp quy định mới và chưa được quy định trong các đạo luật cụ thể thì lộ trình hợp lý sẽ căn cứ vào mức độ bức xúc về nhu cầu điều chỉnh pháp luật của thực tiễn cuộc sống. Cần phải phân định ra các loại quy phạm có nhu cầu bức thiết khác nhau để triển khai theo lộ trình. Về nguyên lý, những nhu cầu về bảo đảm tính ổn định chính trị, ổn định của trật tự pháp luật phải được ưu tiên trước hết, vì đó là điều kiện tiên quyết để thực thi các quy phạm khác. Cần sớm xây dựng những bảo đảm để những quy phạm Hiến pháp về quyền con người, quyền công dân được ưu tiên thực hiện. Trong đó, ưu tiên đầu tiên cho các luật, pháp lệnh điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến quyền con người, quyền công dân mà luật pháp điều chỉnh về thời hiệu. Trên tinh thần đó, phải ưu tiên cho các quan hệ tố tụng hình sự; tiếp đó các quan hệ bảo đảm hoạt động bình thường của các thiết chế quyền lực (vì không thể để trống quyền lực ở bất cứ đâu), đồng thời, phải ưu tiên các quan hệ bảo đảm trật tự an toàn xã hội và sau đó là các thiết chế kinh tế để thực thi tinh thần, tư tưởng kinh tế mới và đến các quy định cho hạ tầng cơ sở văn hóa, xã hội... Những vấn đề chỉ trong phạm trù thủ tục thi hành (nghĩa là không có sự cản trở về xung đột quyền năng) thì cần chuyển giao chức năng bằng những thủ tục pháp lý đơn giản...
Tuy nhiên, cần nói thêm rằng, thứ tự ưu tiên chỉ có ý nghĩa khởi hành trước sau và sự chú ý tập trung tài lực. Điều đó không có nghĩa là gác lại các lĩnh vực khác không triển khai thực hiện. Đòi hỏi trên tất cả các phương diện của đời sống xã hội đều phải đồng loạt chuyển biến, tuy nhiên mức độ quyết liệt và đầu tư của các cơ quan chỉ đạo có thể ít nhiều khác nhau. Chủ yếu thứ tự ưu tiên để sắp đặt cho chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đồng thời thúc đẩy các hoạt động hệ thống hóa nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan, tổ chức để bảo đảm tối ưu hóa quá trình triển khai thực hiện Hiến pháp.
