Điều hành NQNN là quá trình Bộ Tài chính (KBNN) tác động lên các khoản tiền của nhà nước có trên các tài khoản của KBNN mở tại NHNN và các NHTM, tiền mặt tại các đơn vị KBNN để thay đổi mức tồn ngân thực tế sao cho ngân quỹ đạt mức tối ưu nhằm đảm bảo mục tiêu quản lý NQNN thông qua các chiến lược, quy trình, công cụ điều hành.
Mục tiêu của quản lý, điều hành NQNN là đảm bảo khả năng NQNN đáp ứng mọi khoản thanh toán, chi trả của Chính phủ khi đến hạn với chi phí thấp nhất trong phạm vi rủi ro có thể chấp nhận được. Do vậy, đối với mọi quốc gia, quản lý, điều hành NQNN đóng vai trò quan trọng trong đảm bảo khả năng thanh toán chi trả của Chính phủ, đặc biệt là chi trả các khoản nợ vay đến hạn, góp phần đảm bảo an ninh tài chính ngân sách.
Theo xu thế hiện nay trên thế giới, các nước đã và đang chuyển từ phương thức điều hành NQNN truyền thống (bị động) sang điều hành NQNN theo hướng hiện đại (chủ động). Trong khi điều hành NQNN truyền thống là việc duy trì số dư NQNN để đáp ứng nhu cầu chi tiêu, thì điều hành NQNN chủ động là việc chủ động điều hành số dư NQNN thông qua các công cụ điều hành NQNN (dự báo luồng tiền, các công cụ giao dịch NQNN trên thị trường tiền tệ, quản lý rủi ro) nhằm làm giảm số dư NQNN dự phòng và giảm biến động của dòng tiền vào ra NQNN song vẫn đảm bảo quá trình thực hiện các nhiệm vụ NSNN và nhiệm vụ của các đơn vị được thông suốt, từ đó nâng cao hiệu quả quản lý nguồn lực tài chính nhà nước.
Thực tế tại Việt Nam giai đoạn trước năm 2015, điều hành NQNN luôn đạt được mục tiêu an toàn, đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch, an toàn NQNN; đã bước đầu sử dụng ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi để nâng cao hiệu quả sử dụng NQNN, kết hợp giữa chính sách tài khoá và điều hành NQNN, sử dụng một số công cụ điều hành NQNN như hệ thống tài khoản thanh toán, dự báo luồng tiền.
Bên cạnh đó, công tác điều hành NQNN giai đoạn này vẫn còn hạn chế như còn chưa được điều chỉnh bởi quy định mang tính pháp lý cao, hoàn chỉnh và đồng bộ; việc điều hành NQNN truyền thống này mang tính bị động, hoạt động điều hành ngân quỹ chỉ tập trung vào việc đảm bảo sẵn sàng nguồn NQNN để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Chính phủ và các đơn vị giao dịch với ngân sách. Việc điều hành NQNN phân tán tại hơn 700 đơn vị KBNN và một lượng lớn NQNN được duy trì để dự phòng xử lý những biến động dòng tiền, đặc biệt là dòng tiền ra đột xuất, không dự báo được. Như vậy, việc điều hành NQNN mới chú trọng vào việc tránh những thiếu hụt NQNN, mà chưa có công cụ điều hành đối với số dư NQNN nhàn rỗi.
Từ thực trạng công tác điều hành NQNN của Việt Nam, để phù hợp với khuôn khổ pháp lý mới và xu thế chung của thế giới, việc hoàn thiện công tác điều hành NQNN tại KBNN là thật sự cần thiết và cấp bách nhằm đạt được mục đích cuối cùng và quan trọng của điều hành NQNN, đảm bảo khả năng thanh toán, chi trả của Chính phủ khi đến hạn với chi phí và rủi ro thấp nhất.
Trên cơ sở kinh nghiệm quốc tế và thực tế điều hành NQNN tại Việt Nam, chúng tôi đề xuất một số giải pháp để điều hành NQNN chủ động:
Xây dựng Chiến lược điều hành NQNN
Việc xác định, lựa chọn chiến lược điều hành NQNN cho KBNN trong giai đoạn tiếp theo là yếu tố then chốt của hoạt động điều hành NQNN, là kim chỉ nam để điều hành các nghiệp vụ NQNN theo đúng định hướng chủ động, an toàn và hiệu quả hơn.
Trong quá trình điều hành NQNN, các nguyên tắc điều hành cần đảm bảo là: Quản lý NQNN tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống KBNN; tập trung nhanh mọi nguồn thu nhằm đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch tại KBNN theo quy định; quản lý NQNN luôn đảm bảo an toàn và có hiệu quả, đảm bảo khả năng thanh toán các khoản nợ của Chính phủ.
Việc điều hành NQNN trong giai đoạn tới theo Chiến lược điều hành NQNN kết hợp sẽ phù hợp với các đặc điểm NQNN, các quy định mới về điều hành NQNN của Việt Nam. Theo Chiến lược này, khi NQNN vượt trên định mức tồn ngân tối thiểu, KBNN chủ động sử dụng các công cụ giao dịch NQNN trên thị trường tiền tệ để điều hành NQNN đáp ứng kịp thời mọi nhu cầu thanh toán, chi trả qua KBNN, sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính nhà nước và làm giảm thiểu tác động của biến động dòng tiền Chính phủ tới thị trường tài chính tiền tệ. Cụ thể việc điều hành NQNN đáp ứng nhu cầu chi NQNN được thực hiện như sau:
Đối với nhu cầu chi thường xuyên, có thể dự đoán và kế hoạch hóa được như khoản chi thường xuyên của NSNN… sẽ được đáp ứng bằng các tài sản có dự trữ dưới dạng tiền mặt, tiền gửi (không kỳ hạn và có kỳ hạn) tại NHNN, NHTM.
Đối với nhu cầu chi thời vụ, không phát sinh thường xuyên nhưng có thể dự đoán và kế hoạch hóa được như chi từ tài khoản tiền gửi đơn vị, tổ chức kinh tế tại KBNN… KBNN có thể chủ động kí các cam kết, các hợp đồng tiền gửi có kỳ hạn, hợp đồng repos giấy tờ có giá có thời gian, khối lượng đến hạn vào những thời điểm phát sinh các khoản thanh toán thời vụ này.
Biểu đồ. Điều hành số dư theo nhu cầu chi NQNN
Đối với nhu cầu chi NQNN phát sinh đột xuất, bất ngờ không thể dự đoán trước được như các khoản chi đầu tư, một số quỹ tài chính nhà nước hoặc chi lớn vào thời điểm đầu hoặc cuối năm ngân sách… cần thiết phải phát hành tín phiếu Kho bạc hoặc thu hồi trước hạn tiền gửi có kỳ hạn để đáp ứng.
Như vậy, một phần của nhu cầu NQNN sẽ được đáp ứng bằng việc dự trữ tài sản thanh khoản trong khi phần còn lại của nhu cầu NQNN được đáp ứng bằng việc vay mượn trên thị trường tài chính, tiền tệ. Cách thức điều hành này đem đến các lợi ích là có thể lựa chọn vay khi thực sự cần vốn mà không phải dự trữ một số tài sản thanh khoản cao tại bất cứ thời điểm nào để chuyển hướng sang đầu tư vào các tài sản sinh lời, từ đó đem lại hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính. Ngoài ra, đem lại sự chủ động trong quá trình điều hành thông qua việc điều chỉnh theo chi phí - mức lãi suất đưa ra để vay vốn; đồng thời, có thể chủ động hơn trong việc tìm kiếm, lựa chọn và sử dụng các nguồn cung thanh khoản phù hợp.
Hoàn thiện hệ thống tài khoản thanh toán tập trung để điều hành các khoản thu chi ngân quỹ nhà nước
Bước tích hợp các tài khoản chính phủ và tập trung tất cả số dư NQNN là bước đầu tiên của quá trình điều hành NQNN chủ động và là một đặc điểm chính của điều hành NQNN chủ động.
Theo kinh nghiệm quốc tế, đối với những nước có hệ thống ngân sách lồng ghép (có độ phức tạp cao trong việc hạch toán và phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách), thì hệ thống tài khoản thanh toán tập trung thường được thực hiện thông qua cả NHNN và NHTM. Vận dụng kinh nghiệm quốc tế vào hoạt động điều hành NQNN và phù hợp với định hướng hệ thống thanh toán ngân hàng trong giai đoạn tiếp theo, KBNN cần tiếp tục duy trì hệ thống tài khoản thanh toán tập trung tại cả NHNN và NHTM để kịp thời đáp ứng nhu cầu thanh toán chi trả qua KBNN và triển khai các nghiệp vụ điều hành NQNN, song cần mở rộng phù hợp các tài khoản của Chính phủ vào tài khoản thanh toán tập trung để tăng cường quản lý nguồn lực của Chính phủ, giúp giảm chi phí vay nợ của Chính phủ do NQNN thiếu hụt tại một số tài khoản song dư thừa ở một số tài khoản khác; đồng thời, mở rộng tài khoản chuyên thu để tạo thuận lợi cho người nộp NSNN và đảm bảo việc kết chuyển NQNN kịp thời về tài khoản thanh toán tập trung của KBNN.
Hoàn thiện hệ thống dự báo luồng tiền và lập phương án điều hành ngân quỹ nhà nước
Sau khi nguồn lực tài chính nhà nước được tập trung trong hệ thống tài khoản thanh toán tập trung, vấn đề đặt ra tiếp theo là phải giám sát và dự báo các luồng tiền vào và ra của chính phủ, chính là những thay đổi về số dư của Kho bạc tại hệ thống tài khoản thanh toán tập trung, để điều hành NQNN theo mục tiêu đề ra.
Dự báo dòng tiền gắn kết quy mô dòng tiền vào và dòng tiền ra, nhằm xác định mức độ thiếu hụt, thặng dư thanh khoản từng thời điểm để đưa ra biện pháp xử lý phù hợp và đảm bảo dòng tiền qua tài khoản thanh toán tập trung ổn định.
Theo thông lệ quốc tế, không có một mô hình chuẩn nào về dự báo, song với đặc điểm thu, chi NQNN và khuôn khổ pháp lý hiện hành, dự báo luồng tiền nên được triển khai theo phương pháp kết hợp cả hai phương pháp dự báo từ trên xuống và từ dưới lên; trong đó, tập trung áp dụng phương pháp từ trên xuống thông qua nguồn dữ liệu từ các đơn vị thuộc Bộ Tài chính; đối với nguồn dữ liệu theo phương pháp từ dưới lên, cần tập trung vào một số đơn vị chi tiêu lớn và kịp thời trao đổi với đơn vị để cập nhật biến động dòng tiền, đảm bảo độ tin cậy của kết quả dự báo.
Trên cơ sở kết quả dự báo, thời gian, khối lượng của các đỉnh và đáy của dòng tiền tương lai được xác định, kế hoạch điều hành NQNN được đưa ra; trong đó, xác định nguồn NQNN tạm thời nhàn rỗi hoặc NQNN tạm thời thiếu hụt trong kỳ dự báo để các cấp Lãnh đạo quyết định, điều hành về các khoản vay hoặc cho vay cần thiết.
Hoàn thiện công tác điều hành số dư NQNN
Đối với NQNN tạm thời nhàn rỗi, KBNN có thể chủ động điều hành các công cụ như tạm ứng cho NSTW; tạm ứng cho ngân sách cấp tỉnh; gửi có kỳ hạn các khoản NQNN tạm thời nhàn rỗi tại các NHTM và mua lại có kỳ hạn TPCP. Việc lựa chọn công cụ điều hành NQNN tạm thời nhàn rỗi cần xem xét trong khả năng NQNN tạm thời nhàn rỗi, hạn mức quản lý rủi ro và chênh lệch lãi thu được từ các công cụ. Trong đó, công cụ gửi tiền có kỳ hạn tại NHTM và mua lại có kỳ hạn TPCP là hai công cụ cơ bản trong điều hành NQNN chủ động.
Trong điều hành nghiệp vụ gửi tiền có kỳ hạn, cần đảm bảo:
Đa dạng hóa các kỳ hạn gửi tiền theo ngày, theo tháng (1 tháng, 2 tháng, 3 tháng);
Thời gian gửi tiền, khối lượng gửi tiền phù hợp với dòng tiền vào, ra; đảm bảo thời gian đáo hạn vào những thời điểm phát sinh các khoản thanh toán thời vụ, các khoản chi trả nợ lớn...
Tránh gửi tiền tập trung vào một thời điểm do việc gửi tiền có kỳ hạn tại NHTM đồng nghĩa với việc cung một lượng tiền lớn từ tài khoản của KBNN tại NHNN ra thị trường; ngược lại, khi thu hồi sẽ hút một lượng tiền lớn về lại NHNN. Đây đều là những biến động mạnh đối với thị trường tiền tệ;
Đối với công cụ mua lại có kỳ hạn TPCP và tiền gửi ngân hàng, cần thiết lập danh sách các ngân hàng đối tác trước khi thực hiện nghiệp vụ; chuẩn bị tất cả các tài liệu của giao dịch liên quan như ký hợp đồng khung để đơn giản hóa từng phiên giao dịch với các thông báo ngắn gọn, và áp dụng chính sách rủi ro tín dụng thận trọng với tài sản thế chấp để giảm đáng kể rủi ro.
Đối với công cụ mua lại có kỳ hạn TPCP, trong điều kiện thị trường mua bán lại TPCP của Việt Nam đang trong thời kỳ phát triển, để ổn định thị trường, trong điều hành công cụ này cần thận trọng về mức độ tham gia của KBNN vào thị trường trong từng giao dịch (thông qua các chỉ số về tần suất, khối lượng của từng ngày/phiên/giao dịch, lãi suất...); điều chỉnh quy mô phù hợp và mức độ tham gia thị trường phù hợp với việc triển khai các giải pháp về hoàn thiện cơ chế chính sách, công nghệ thông tin, nguồn nhân lực... Về quy trình mua lại có kỳ hạn TPCP, cần có sự phân cấp, phân quyền đại diện giao dịch trong mọi giao dịch mua lại có kỳ hạn TPCP, đảm bảo giao dịch kịp thời và trong phạm vi khung lãi suất, hạn mức đã được duyệt.
Ngược lại, đối với NQNN tạm thời thiếu hụt, KBNN chủ động sử dụng các công cụ bù đắp sau: Phát hành tín phiếu kho bạc và thu hồi trước hạn các khoản đang gửi có kỳ hạn tại các NHTM. Trong đó, công cụ tín phiếu Kho bạc được sử dụng nhằm đáp ứng nhu cầu chi đột xuất, bộ phận thứ ba của nhu cầu chi NQNN, và cũng nhằm làm giảm sự biến động của số dư NQNN tại ngân hàng. Do đó, đây là công cụ có thể dùng thường xuyên và nên dùng thường xuyên ở ngay giai đoạn đầu khi chuyển sang điều hành NQNN chủ động theo khuyến nghị của các chuyên gia quốc tế IMF và WB. Việc lựa chọn công cụ tín phiếu Kho bạc hay thu hồi trước hạn các khoản tiền gửi có kỳ hạn tại NHTM cần xem xét trong điều kiện khả năng phát hành tín phiếu Kho bạc và xem xét chi phí phát hành tín phiếu Kho bạc với chi phí thu hồi tiền gửi trước hạn để đưa ra phương án xử lý phù hợp.
Trong quá trình điều hành NQNN, KBNN chủ động sử dụng các công cụ phù hợp với đặc điểm của NQNN và cần tiếp tục nghiên cứu để các công cụ điều hành ngày càng phù hợp với đặc điểm dòng thu chi NQNN, thị trường tài chính tiền tệ trong nước và trên thế giới.
Xây dựng, hoàn thiện các điều kiện về cơ chế chính sách, cơ sở vật chất kỹ thuật và nhân lực
Để triển khai được các giải pháp hoàn thiện công tác điều hành NQNN trên, cần có các điều kiện cần để thực hiện:
Hoàn thiện đồng bộ các quy trình hướng dẫn cụ thể các nghiệp vụ điều hành NQNN theo hướng chủ động; hoàn thiện thỏa thuận giữa Bộ Tài chính và NHNN về các vấn đề thông tin giữa Bộ Tài chính với NHNN nhằm hài hòa giữa thực thi chính sách tiền tệ của NHNN với hoạt động điều hành NQNN của Bộ Tài chính, cấu trúc tài khoản của Chính phủ và thỏa thuận với ngân hàng về thanh toán của Chính phủ thông qua hệ thống ngân hàng, điều hành NQNN bằng ngoại tệ với chính sách quản lý ngoại hối của NHNN.
Xây dựng phần mềm ứng dụng điều hành NQNN; theo đó, tất cả các nghiệp vụ điều hành NQNN như thanh toán, dự báo luồng tiền, điều hành các khoản sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi và các khoản vay bù đắp NQNN tạm thời thiếu hụt và quản lý rủi ro, trong đó có rủi ro thanh khoản, cần kết nối, giao diện với nhau hỗ trợ xác định đầy đủ cung cầu thanh khoản NQNN, thời gian và khối lượng sử dụng NQNN hoặc vay bù đắp phù hợp với dòng tiền qua KBNN để có thể hỗ trợ tối ưu cho công tác điều hành NQNN. Bên cạnh đó, phần mềm ứng dụng điều hành NQNN cần kết nối, giao diện với các chương trình ứng dụng của ngành tài chính, KBNN; đồng thời, kết nối với các chương trình ứng dụng của các Bộ, ngành liên quan như NHNN, bộ ngành chi tiêu…
Thông qua các ứng dụng CNTT, các nghiệp vụ điều hành NQNN có thể liên kết với nhau và cho phép giao diện trực tiếp với nhau trong quá trình xử lý dữ liệu làm cho quá trình điều hành NQNN được thông suốt, kịp thời; đồng thời, việc xử lý dữ liệu liền mạch cũng làm cho sự thống nhất chức năng điều hành NQNN và quản lý nợ được dễ dàng hơn, làm cho chúng phù hợp với các hoạt động quản lý khác của Bộ Tài chính, như quản lý NSNN…
Nhân tố then chốt quyết định mọi thành công là con người. Vì vậy, các công chức làm công tác điều hành, quản lý NQNN cần có năng lực, trình độ chuyên sâu cả ở cấp công chức vận hành và cấp điều hành để đảm bảo tác nghiệp một cách linh hoạt các công cụ trên thị trường tài chính, tiền tệ; dự báo kịp thời, chính xác nhu cầu NQNN làm căn cứ cho các quyết định điều hành./.
