Luật Kế toán năm 2015 được ban hành ngày 20/11/2015 lần đầu tiên quy định về BCTCNN tại Việt Nam. Tiếp đó, ngày 14/03/2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 25/2017/NĐ-CP hướng dẫn về nội dung, việc tổ chức thực hiện lập, công khai BCTCNN (Nghị định 25), trách nhiệm của các đơn vị có liên quan cũng đã được ban hành. Bên cạnh đó, Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/07/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc Bộ Tài chính (Quyết định 26); Quyết định số 1188/QĐ-BTC ngày 30/5/2014 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc phê duyệt Đề án Tổng kế toán nhà nước (KTNN) đã nêu rõ KBNN thực hiện chức năng tổng KTNN, cụ thể là lập BCTCNN trên phạm vi toàn quốc và từng địa phương báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
Như vậy, có thể nói BCTCNN là sản phẩm đầu ra của tổng KTNN và để thực hiện chức năng tổng KTNN, KBNN phải tổ chức triển khai lập BCTCNN từ cấp chính quyền địa phương đến trung ương và tổng hợp báo cáo ở cấp độ toàn quốc gia. Để thực hiện nhiệm vụ này, KBNN đã và đang tích cực triển khai các hoạt động như xây dựng khung pháp lý, kiện toàn tổ chức bộ máy, thiết kế, xây dựng bộ hệ thống thông tin.
Trong đó quan trọng nhất phải kể đến là việc khẩn trương hoàn thiện các cơ sở pháp lý, theo đó, sau khi Luật và Nghị định chính thức có hiệu lực, KBNN đã trình Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 133/2018/TT-BTC ngày 28/12/2019 hướng dẫn lập BCTCNN. Bên cạnh đó, cần tiếp tục triển khai các hướng dẫn chi tiết để đảm bảo tổ chức thực hiện lập BCTCNN. Do vậy, việc nghiên cứu xây dựng quy trình tổng hợp báo cáo sẽ là một nội dung quan trọng, cần quan tâm thực hiện. Đây sẽ là căn cứ để xây dựng các văn bản hướng dẫn chi tiết về BCTCNN, tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý về BCTCNN cũng như là cơ sở để xây dựng tài liệu đào tạo, thiết kế quy trình nghiệp vụ trên hệ thống thông tin đảm bảo cho việc KBNN triển khai thực hiện chức năng tổng kế toán từ năm 2019 theo đúng quy định của Luật Kế toán năm 2015.
Trên phạm vi tổng hợp báo cáo ở cấp độ quốc gia, tại hầu hết các nước phát triển, báo cáo tài chính được lập riêng cho chính quyền liên bang và từng địa phương, không lồng ghép thông tin của toàn bộ quốc gia. Theo đó, báo cáo của Chính phủ được lập hoàn toàn riêng biệt đối với báo cáo của các chính quyền địa phương. Nguyên nhân là do ở các nước này ngân sách được thực hiện độc lập giữa chính quyền bang, chính quyền địa phương và chính quyền liên bang.
Tại Việt Nam, với đặc thù NSNN là lồng ghép, Luật Kế toán năm 2015 đã quy định “BCTCNN lập trên cơ sở hợp nhất báo cáo tài chính của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức kinh tế và các đơn vị có liên quan khác thuộc khu vực nhà nước, dùng để tổng hợp và thuyết minh về tình hình tài chính nhà nước, kết quả hoạt động tài chính nhà nước và lưu chuyển tiền tệ từ hoạt động tài chính nhà nước”. Luật quy định BCTCNN được lập trên phạm vi toàn quốc (BCTCNN toàn quốc) hoặc trên phạm vi địa phương (BCTCNN tỉnh).
Bên cạnh đó, Nghị định 25/2017/NĐ-CP cũng quy định BCTCNN đầu tiên được lập từ năm 2019 theo số liệu tài chính năm 2018. Như vậy, việc tổ chức lập BCTCNN sẽ được thực hiện tổng hợp từ báo cáo tài chính của các đơn vị kế toán trong khu vực nhà nước và quy trình tổng hợp BCTCNN sẽ phụ thuộc rất nhiều vào thực tế công tác kế toán và lập báo cáo tài chính theo hướng dẫn tại các chế độ kế toán (CĐKT). Theo đó, từ thực tế triển khai thực hiện CĐKT tại các đơn vị, có thể đánh giá công tác kế toán lập báo cáo tài chính đảm bảo theo dõi và cung cấp các thông tin tài chính nhà nước để tổng hợp số liệu BCTCNN từ năm 2018 trên các mặt: Quy định pháp lý, tổ chức bộ máy và hệ thống thông tin, cụ thể như sau:
Về cơ sở pháp lý, tại Việt Nam, khái niệm báo cáo tài chính lập trên cơ sở kế toán dồn tích đã rất quen thuộc với khu vực kế toán tư nhân, tuy nhiên, đối với các đơn vị kế toán thuộc khu vực nhà nước khái niệm này được sử dụng để chỉ các báo cáo đầu ra quy định tại CĐKT của các đơn vị. Theo đó, hầu hết báo cáo tài chính của các đơn vị kế toán nhà nước được lập trên cơ sở kế toán tiền mặt, phục vụ cho mục đích quyết toán ngân sách, phản ánh tình hình tiếp nhận và sử dụng các nguồn kinh phí. Luật Kế toán năm 2015 ra đời và có hiệu lực từ năm 2017 đã quy định các đơn vị kế toán lập báo cáo tài chính theo cơ sở kế toán dồn tích.
Để triển khai thực hiện Luật Kế toán năm 2015, Bộ Tài chính đã ban hành các Thông tư hướng dẫn CĐKT cho các đơn vị bao gồm: CĐKT hành chính sự nghiệp (Thông tư số 107/2017/TT-BTC ngày 10/10/2017); CĐKT Nợ công (Thông tư số 74/2018/TT-BTC ngày 16/8/2018); CĐKT Bảo hiểm xã hội Việt Nam (Thông tư số 102/2018/TT-BTC ngày 14/11/2018); CĐKT Dự trữ quốc gia (Thông tư số 108/2018/TT-BTC ngày 15/11/2018); CĐKT Quỹ Tích lũy trả nợ (Thông tư số 109/2018/TT-BTC ngày 15/11/2018); CĐKT Thuế và thu khác đối với hàng hóa xuất nhập khẩu (Thông tư số 112/2018/TT-BTC ngày 15/11/2018). Trong đó đã hướng dẫn các đơn vị thực hiện kế toán và lập báo cáo tài chính theo cơ sở kế toán dồn tích. Tuy nhiên, ngoại trừ CĐKT Hành chính sự nghiệp sẽ được các đơn vị bắt đầu áp dụng từ năm tài chính 2018, các đơn vị khác sẽ thực hiện áp dụng từ năm 2019.
Ngoài ra, một số CĐKT chưa kịp sửa đổi, bổ sung, thay thế bao gồm CĐKT Thuế nội địa (đang thực hiện thí điểm theo Quyết định số 1544/QĐ-BTC ngày 07/07/2014 của Bộ Tài chính); CĐKT ngân sách và tài chính xã (đang thực hiện theo Quyết định số 94/2004/QĐ-BTC ngày 12/12/2005 và Thông tư số 146/2011/TT-BTC ngày 26/10/2011); CĐKT chủ đầu tư (đang thực hiện theo Thông tư số 195/2012/TT-BTC ngày 15/11/2012). Theo đó, đây sẽ là một thách thức cho KBNN khi tổ chức quy trình tổng hợp BCTCNN từ năm 2018 nhằm đảm bảo việc cung cấp số liệu đầu vào từ những đơn vị chưa sửa CĐKT hoặc đã sửa CĐKT nhưng chưa kịp áp dụng cho năm 2018. Mặt khác, trên phương diện quy định về tổng hợp số liệu của các đơn vị kế toán trong khu vực nhà nước, Bộ Tài chính cũng đã ban hành Thông tư số 99/2018/TT-BTC ngày 01/11/2018 hướng dẫn lập báo cáo tài chính tổng hợp của đơn vị kế toán nhà nước là đơn vị kế toán cấp trên.
Thông tư này quy định các đơn vị cấp trên thực hiện tổng hợp báo cáo tài chính của bản thân đơn vị mình và các đơn vị cấp dưới trực thuộc từ năm tài chính 2018. Tuy nhiên, thời điểm áp dụng của Thông tư là từ ngày 01/01/2019 để tổng hợp số liệu năm 2018 cũng tương đối áp lực cho các bộ, ngành khi năm 2018 là năm đầu tiên các đơn vị cấp cơ sở thực hiện kế toán theo Thông tư số 107/2017/TT-BTC ngày 10/10/2017 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ kế toán hành chính sự nghiệp.
Về tổ chức bộ máy, tại các đơn vị kế toán nhà nước gồm: Đơn vị dự toán, đơn vị sử dụng ngân sách (đơn vị hành chính, sự nghiệp) đã tổ chức bộ máy kế toán chi tiêu; tại các cơ quan thuế, cơ quan hải quan, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách… tổ chức bộ máy kế toán nghiệp vụ và bộ máy kế toán chi tiêu nội bộ theo quy định của Luật Kế toán năm 2015, các Luật liên quan và các văn bản hướng dẫn. Kế toán tại các đơn vị này có nhiệm vụ thực hiện quy định của các chế độ kế toán áp dụng cho đơn vị, có trách nhiệm lập và báo cáo thông tin về hoạt động tài chính, tình hình tiếp nhận và sử dụng kinh phí NSNN cấp, tình hình tài sản hiện có và các nguồn lực khác của đơn vị.
Mặc dù hiện nay chưa có báo cáo về số lượng công chức kế toán trong các đơn vị kế toán nhà nước, tuy nhiên, có thể đánh giá trình độ công chức kế toán tại các đơn vị này không đồng đều, khá đa dạng, được tổ chức theo đặc điểm của từng đơn vị phù hợp với quy định của Luật kế toán năm 2015. Theo phương án dự kiến tổ chức thông tin đầu vào để tổng hợp BCTCNN đã nêu tại Luật Kế toán năm 2015 và Nghị định 25, bộ máy kế toán tại các đơn vị kế toán nhà nước, ngoài việc thực hiện các nhiệm vụ hiện nay, sẽ được giao thêm việc cung cấp thông tin đầu vào cho KBNN để tổng hợp BCTCNN. Các thông tin cung cấp sẽ được quy định theo các mẫu biểu quy định trong chế độ kế toán áp dụng cho từng loại hình đơn vị.
Tuy nhiên, để đảm bảo việc tổ chức thực hiện, tổ chức bộ máy kế toán của các đơn vị hiện nay cũng gặp phải một số những khó khăn, thách thức như: Công chức kế toán chưa quen với việc tổng hợp và phân tích thông tin tài chính; thiếu công chức cả về số lượng và chất lượng; áp lực công việc tăng cao trong khi đồng thời phải nghiên cứu triển khai chính sách chế độ mới trong thời gian ngắn.
Thông tin về tình hình tài chính nhà nước hiện nay đang được theo dõi trên các ứng dụng khác nhau, tại các đơn vị khác nhau, theo quy định của chế độ kế toán áp dụng cho từng đơn vị tương ứng với nội dung mà đơn vị được giao quản lý hoặc sử dụng, cụ thể bao gồm các hệ thống: TABMIS; Kế toán thuế nội địa (TMS); Kế toán thuế xuất nhập khẩu (phát triển từ Hệ thống 559); Kế toán tại các đơn vị hành chính sự nghiệp (IMAS, MISA MIMOSA.Net, DAS...); Kế toán ngân sách xã, phường (KTXA, MISA BAMBOO...); Thống kê, quản lý tài sản nhà nước; Thống kê vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Thống kê quản lý nợ (DMFAS). Những hệ thống này mới đáp ứng yêu cầu quản lý thông tin tại từng đơn vị và đang ở mức độ phân tán. Trên thực tế hiện nay các bộ, ngành chưa xây dựng và hoàn thiện được hệ thống thông tin để tổng hợp các báo cáo tài chính ở đơn vị.
Ngoài ra, để tổ chức thực hiện lập BCTCNN từ năm 2019 theo quy định của Luật Kế toán năm 2015 và Nghị định 25/2017/NĐ-CP, KBNN đã sớm kiện toàn tổ chức bộ máy tổng hợp BCTCNN từ trung ương đến địa phương (từ 2015 đến nay), đồng thời, triển khai xây dựng Hệ thống thông tin Tổng KTNN (hệ thống tiếp nhận và tổng hợp BCTCNN) để đảm bảo tiến độ triển khai lập BCTCNN đầu tiên từ năm 2019.
Xuất phát từ quy định về BCTCNN tại Luật Kế toán năm 2015, Nghị định 25 và thực trạng công tác kế toán, lập báo cáo tài chính tại các đơn vị kế toán nhà nước hiện nay đã nêu trên, quy trình tổng hợp BCTCNN được đề xuất theo các nội dung cụ thể như sau:
Cần xác định phạm vi tổng hợp báo cáo và yêu cầu đối với các đơn vị có liên quan. BCTCNN là một nội dung mới và phức tạp, lần đầu tiên triển khai thực hiện tại Việt Nam, sẽ không tránh khỏi việc phát sinh nhiều vướng mắc trong quá trình triển khai thực tế. Bên cạnh đó, thông tin trên có phạm vi rộng, chủ yếu được tổng hợp từ các đơn vị. Trong khi đó, với thực trạng công tác kế toán tại các đơn vị như đã nêu trên thì các thông tin đầu vào từ các đơn vị cũng cần có thời gian tổ chức thực hiện thích hợp mới có thể hoàn thiện để đảm bảo cung cấp cho KBNN.
Theo đó, việc tổ chức triển khai BCTCNN cũng nên thực hiện theo lộ trình, từng bước thiết kế, đưa các thông tin vào báo cáo theo giai đoạn phù hợp. Trong đó, nên ưu tiên những đơn vị đã áp dụng kế toán dồn tích và lập đầy đủ 04 báo cáo tài chính (Báo cáo tình hình tài chính, Báo cáo kết quả hoạt động, Báo cáo lưu chuyển tiền tệ, Thuyết minh Báo cáo tài chính). Ví dụ: Các đơn vị áp dụng kế toán hành chính sự nghiệp. Bên cạnh đó, có thể xác định các đơn vị có giá trị lớn (xét trên khía cạnh tài sản, nguồn vốn, doanh thu, chi phí...) để thực hiện tổng hợp trước. Với các đối tượng hiện nay đang áp dụng theo các chế độ kế toán khác có thể thực hiện tổng hợp từng bước, theo từng giai đoạn.
Ví dụ: Trong giai đoạn đầu triển khai, chỉ tổng hợp và trình bày thông tin từ các doanh nghiệp nhà nước trên BCTCNN dưới hình thức các khoản đầu tư của Nhà nước. Sau khi triển khai thành công và hoàn thiện các quy trình nghiệp vụ, sẽ thực hiện tổng hợp đầy đủ thông tin về tài sản, nguồn vốn, kết quả hoạt động... của các doanh nghiệp theo quy định của chuẩn mực.
Bên cạnh đó, vận dụng các quy định của chuẩn mực kế toán công quốc tế, có thể xác định một số nguyên tắc khi thực hiện tổng hợp bao gồm: Chính sách kế toán đồng nhất, kỳ kế toán, loại trừ giao dịch nội bộ… Đồng thời, xác định cụ thể các yêu cầu thông tin đầu vào từ các loại hình đơn vị kế toán nhà nước đã nêu trên, trong đó bao gồm thông tin về các chỉ tiêu báo cáo tài chính (tài sản, nợ phải trả, nguồn vốn, doanh thu, chi phí, các luồng tiền…) và thông tin về giao dịch nội bộ sẽ được loại trừ khi tổng hợp báo cáo.
Xây dựng quy trình tổng hợp theo từng cấp. Theo đó, các đơn vị dự toán cấp 1 có trách nhiệm tổng hợp thông tin tài chính của đơn vị mình và các đơn vị cấp dưới theo hướng dẫn của Bộ Tài chính để lập bộ Báo cáo cung cấp thông tin tài chính và gửi KBNN các cấp. Các cơ quan quản lý, thực hiện thu, chi NSNN; cơ quan quản lý tài sản, nguồn vốn của nhà nước các cấp lập bộ Báo cáo cung cấp thông tin tài chính nhà nước do đơn vị quản lý gửi cho KBNN các cấp. KBNN cấp dưới tổng hợp thông tin tài chính nhà nước của địa phương gửi cho KBNN cấp trên.
Cụ thể trình tự tổng hợp báo cáo, ở mỗi cấp báo cáo sẽ thực hiện theo các bước cơ bản bao gồm:
Bước 1: Tiếp nhận báo cáo đầu vào và kiểm tra các nội dung bao gồm: danh mục báo cáo; sự phù hợp giữa số liệu đầu năm trên báo cáo năm nay với số liệu cuối năm trên báo cáo năm trước; tính cân đối trên báo cáo tình hình tài chính; sự phù hợp thông tin giữa các báo cáo; thẩm quyền phê duyệt báo cáo…
Bước 2: Kiểm tra, đối chiếu thông tin giao dịch nội bộ bao gồm: Bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu, thu hồi, hoàn trả kinh phí giữa ngân sách cấp trên và ngân sách cấp dưới; vay từ các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách qua hình thức phát hành TPCP; cho ngân sách địa phương vay lại từ nguồn vốn vay ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài; chi, tạm ứng kinh phí hoạt động; chi, tạm ứng, ứng trước kinh phí chương trình dự án, kinh phí đầu tư xây dựng cơ bản... từ nguồn NSNN cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc ngân sách các cấp; giao dịch nội bộ giữa các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách với các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc ngân sách các cấp; giao dịch nội bộ giữa các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc các cấp ngân sách với nhau.
Việc loại trừ thực hiện trên số dư các chỉ tiêu liên quan đến phải thu, phải trả, cho vay, đầu tư, nợ; loại trừ các khoản doanh thu, chi phí và các luồng tiền phát sinh từ các giao dịch nội bộ. Do tính chất phức tạp của việc loại trừ, quy trình trước mắt chưa tính đến việc loại trừ các khoản lãi chưa thực hiện phát sinh từ các giao dịch nội bộ đang nằm trong giá trị tài sản như: hàng tồn kho, tài sản cố định… loại trừ các khoản lỗ chưa thực hiện phát sinh từ các giao dịch nội bộ đang nằm trong giá trị tài sản trừ khi chi phí gây ra khoản lỗ đó không thể thu hồi được).
Bước 3: Tổng hợp, lập các báo cáo đầu ra (gồm: Báo cáo tổng hợp thông tin tài chính huyện, BCTCNN tỉnh, BCTCNN toàn quốc).
Riêng đối với cấp báo cáo ở huyện, ngoài việc lập Báo cáo tổng hợp thông tin tài chính huyện, sẽ thực hiện lập thêm Báo cáo bổ sung thông tin tài chính của huyện để phục vụ cho việc loại trừ trước khi tổng hợp BCTCNN tỉnh (các giao dịch giữa cấp huyện với cấp tỉnh và cấp trung ương). Tương tự, với cấp tỉnh, sau khi lập BCTCNN tỉnh, thực hiện tổng hợp thêm Báo cáo bổ sung thông tin tài chính tỉnh thể hiện các giao dịch nội bộ giữa cấp tỉnh và cấp trung ương để phục vụ cho việc loại trừ khi lập BCTCNN toàn quốc.
Để thực hiện quy trình tổng hợp báo cáo đã nêu trên, các đơn vị lập BCTCNN (KBNN các cấp) có trách nhiệm tiếp nhận, kiểm tra báo cáo cung cấp thông tin của các đơn vị; kiểm tra, đối chiếu chỉ tiêu giao dịch nội bộ; tổng hợp báo cáo đầu ra ở cả ba cấp huyện, tỉnh, trung ương. Đồng thời, KBNN cấp trên kiểm tra báo cáo đầu ra của KBNN cấp dưới. Đối với các đơn vị cung cấp thông tin cho KBNN có trách nhiệm đối chiếu chỉ tiêu giao dịch nội bộ; lập báo cáo cung cấp thông tin; phối hợp, giải trình, điều chỉnh và gửi lại báo cáo theo yêu cầu của KBNN các cấp.
Có thể nói, để triển khai quy trình tổng hợp báo cáo theo những đề xuất nêu trên cần sớm hoàn thiện các văn bản hướng dẫn chi tiết về nội dung, quy trình tổng hợp BCTCNN, đảm bảo đồng bộ với các hướng dẫn cung cấp thông tin tại CĐKT áp dụng cho các đơn vị. Bên cạnh đó, cần nâng cao trình độ chuyên môn của đội ngũ công chức kế toán của các đơn vị lập và cung cấp thông tin lập BCTCNN, đồng thời, tăng cường ứng dụng CNTT trong công tác kế toán tại các đơn vị cũng như tại KBNN.
Việc sớm xây dựng quy trình tổng hợp sẽ là căn cứ để tiếp tục thực hiện các bước tiếp theo trong quá trình triển khai thực hiện chức năng tổng KTNN của KBNN. Từ đó giúp ích cho KBNN triển khai lập BCTCNN thành công, đảm bảo BCTCNN mang lại nhiều giá trị cho việc quản lý tài chính nhà nước. BCTCNN sẽ trở thành công cụ hữu hiệu trong việc quản lý và điều hành nguồn lực tài chính của quốc gia, góp phần nâng cao hiệu quả của các chính sách, cơ chế điều hành của Đảng, Nhà nước và Chính phủ.
Bên cạnh đó, các thông tin trên báo cáo sẽ là phương tiện giúp cho các đối tượng liên quan khác ngoài Chính phủ có thể đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý điều hành của nhà nước, đưa ra các quyết định một cách đúng đắn./.
